Ο συμμετοχικός προϋπολογισμός ως μέσο ενίσχυσης της  συμμετοχικής δημοκρατίας – Ένας θεσμός με μικρή απήχηση στην ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση

Μπίλια, Αικατερίνη

Participatory budgeting, as a reinforced tool of participatory democracy – An institution with a small impact on the greek local government

Μεταπτυχιακή διπλωματική εργασία

Author

Μπίλια, Αικατερίνη

Date

2021-07-15

Advisor

Στρόμπλος, Νικόλαος

Μεταπτυχιακή εργασία (1.628Mb)

Keywords

Συμμετοχικός προϋπολογισμός ; Συμμετοχική δημοκρατία ; Τοπική αυτοδιοίκηση ; Διαφάνεια ; Ανοικτότητα ; Participatory budgeting ; Participatory democracy ; Local government ; Transparency

Abstract

Ο κύριος στόχος της παρούσας εργασίας επικεντρώνεται στη διερεύνηση του θέματος του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού, ως προς την κοινωνική και οικονομικό – πολιτική του διάσταση. Επιχειρείται η αποτίμηση και κωδικοποίηση της εφαρμογής των νέων θεσμών συμμετοχικής δημοκρατίας σε ζητήματα δημοσιονομικού ενδιαφέροντος, ερευνώντας παράλληλα τα προβλήματα και τις αδυναμίες που οδηγούν στη μη εφαρμογή τέτοιων διαδικασιών στην συντριπτική πλειοψηφία των Δήμων στον Ελλαδικό χώρο. Αρχικά, επιχειρείται μια συνολική θεώρηση του θεσμού του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού, όπως αυτή έχει αναδειχθεί μέσα από την εφαρμογή του σε διεθνές και ευρωπαϊκό επίπεδο. Ειδικότερα, ορίζεται η έννοια του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού, οι στόχοι που καλείται να υπηρετήσει, οι μορφές που έχει λάβει καθώς και οι βασικές αρχές που τον διέπουν αλλά και οι προϋποθέσεις που πρέπει να είναι σε ισχύ κατά την εφαρμογή του. Η είσπραξη, η κατανομή και η διάθεση των δημοσίων πόρων αποτελούν βασικές λειτουργίες και μέσα χάραξης πολιτικής κάθε κυβέρνησης. Ο κρατικός προϋπολογισμός, ως εργαλείο προώθησης και υλοποίησης της πολιτικής της εκάστοτε κυβέρνησης, επηρεάζει άμεσα την οικονομία της χώρας και την ευημερία των πολιτών. Ωστόσο, οι διαδικασίες χάραξης της δημοσιονομικής πολιτικής, είτε αφορούν τα έσοδα είτε τις δαπάνες του κράτους, αποτελούσαν ανέκαθεν μια κλειστή διαδικασία, στην οποία καλούνταν να συμμετάσχουν κατά κύριο λόγο μόνο οι εμπλεκόμενοι φορείς αλλά και τεχνοκράτες με την κατάλληλη εμπειρία. Λαμβάνοντας υπόψη τον νέο τροποποιημένο νόμο για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, η Κυβέρνηση δεσμεύεται να αναπτύξει ένα ανοικτό οικοσύστημα το οποίο θα επιλύσει το πρόβλημα της τυποποίησης των ανοικτών δαπανών και των δημοσιονομικών δεδομένων τόσο των εσόδων όσο και των εξόδων, καθώς και των δημοσιονομικών πληροφοριών για τους δημόσιους φορείς, όπως είναι οι περιφέρειες και οι δήμοι. Στόχος είναι να έχουν πρόσβαση στα στοιχεία του προϋπολογισμού και των δαπανών του δημόσιου τομέα, οι πολίτες που μέχρι τώρα έχουν ελάχιστες ευκαιρίες να εκφέρουν τη γνώμη τους για τις δημόσιες δαπάνες. Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποτελεί ένα εργαλείο για την τόνωση της συμμετοχής των πολιτών σε τοπικό επίπεδο, και σύμφωνα με τον νέο νόμο-πλαίσιο, ένα εργαλείο βελτίωσης για την ανοικτή διακυβέρνηση, περιλαμβάνοντας θεσμική πρόβλεψη για τη δημιουργία μόνιμης δομής πολλαπλών ενδιαφερομένων (φόρουμ κυβέρνησης-κοινωνίας πολιτών-εμπλεκόμενων φορέων). Τα τελευταία χρόνια έχει αρχίσει να αναπτύσσεται διεθνώς ένα ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τα οφέλη που προκύπτουν από την ενίσχυση της διαφάνειας και της «ανοιχτότητας» (openness/transparency by default) των δημοσιονομικών συστημάτων. Τα τελευταία χρόνια κυρίως, η κινητοποίηση αυτή για το άνοιγμα των δημοσιονομικών διαδικασιών έχει λάβει και θεσμικές διαστάσεις με την προώθηση διεθνών κανόνων για την ενίσχυση της διαφάνειας καθώς και με την αξιολόγηση του βαθμού της ανοιχτότητας των δημοσιονομικών συστημάτων από ανεξάρτητους φορείς. Έτσι, διάφοροι διεθνείς φορείς και οργανισμοί, όπως μεταξύ άλλων το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (IMF), ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (OECD), ο Διεθνής Οργανισμός Ανώτατων Ελεγκτικών Ιδρυμάτων (INTOSAI) και η Διακοινοβουλευτική Ένωση (IPU) έχουν δημοσιεύσει οδηγίες και κατευθυντήριες γραμμές προς τις κυβερνήσεις για την προώθηση περισσότερο εξωστρεφών δημοσιονομικών διαδικασιών αλλά και για την βελτίωση της δημοσιοποίησης και χρήσης των δημοσιονομικών πληροφοριών. Προς την ίδια κατεύθυνση, της προώθησης και θεσμοθέτησης παγκόσμιων προτύπων στον τομέα της διαφάνειας, της συμμετοχικότητας και της λογοδοσίας κινούνται και η “Παγκόσμια Πρωτοβουλία για Δημοσιονομική Διαφάνεια” (GIFT) , η “Πρωτοβουλία για Διαφάνεια και Λογοδοσία” καθώς και η Παγκόσμια Τράπεζα. Μια ακόμη σημαντική διεθνής πρωτοβουλία στον τομέα της διαφάνειας και της ενθάρρυνσης της συμμετοχής των πολιτών στη χάραξη πολιτικής, συμπεριλαμβανομένης και της δημοσιονομικής πολιτικής, είναι η δημιουργία της “Open Government Partnership” (OGP) το 2011. O Ανεξάρτητος Μηχανισμός Αξιολόγησης (IRM) , στο πλαίσιο της Αξιολόγησης «ΕΛΛΑΔΑ- Έκθεση Προόδου 2016-2018», συνέστησε: «Αποκαταστήστε την εμπιστοσύνη τους δημόσιους φορείς. Συνεχίστε τη δουλειά όσον αφορά τη δημοσιονομική διαφάνεια, με έμφαση στη συμμετοχή των πολιτών, τον έλεγχο και τη δημόσια λογοδοσία».

Abstract

The main goal of this study is to explore the issue of Participatory Budget in reference to its social and economic-political aspects. Assessment and classification of the implementation of new participatory democracy institutions is attempted with a view to fiscal issues. It also explores problems and weaknesses leading to non-implementation of such procedures in the vast majority of Municipalities in Greece. An overview of the Participatory Budget institution is attempted initially, as emerging from implementation at the international and European levels. Specifically, the Participatory Budget concept is defined, along with the goals it is called upon to serve, the forms it has assumed and its basic governing principles, as well as prerequisites for implementation. Collection, distribution and allocation of public resources are key policy-making functions and tools for any government. State budget, as a government policy promotion and implementation tool, directly affects national economy and the citizens’ well-being. However, fiscal policy-making processes, whether related to state revenue or expenditure, have always been a closed process, mainly involving just the engaging bodies as well as technical experts of appropriate experience. In view of the recently modified Law on Local Governments, the Government is committed to developing an open ecosystem that will resolve the problem of standardization of open expenditure and fiscal data for both revenue and expenditure as well as fiscal information on the part of public bodies, such as regional governments and municipalities. The aim is to allow access to public sector budget and expenditure data on the part of citizens who so far have had little opportunity to express their opinion on public expenditure. Participatory Budgeting is a tool to stimulate citizen participation at the local level, and under the new framework law, an improvement tool for open governance, which includes institutional provisions for the establishment of a permanent multi-stakeholder structure (government-civil society forum-engaging bodies’ forum). International interest in the benefits of boosting the transparency and openness of fiscal systems has been growing in recent years. In the past few years in particular, such mobilization for opening up fiscal procedures has also taken on institutional aspects with the promotion of international rules to enhance transparency as well as with the independently-assessed degree of openness of fiscal systems. Therefore, various international bodies and organizations, such as the International Monetary Fund (IMF), the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) and the Inter-Parliamentary Union (IPU), have published directives and guidelines for governments to promote more extroverted fiscal processes but also to improve fiscal information disclosure and use. The Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT) , the “Transparency and Accountability Initiative” and the World Bank also move in the same direction of promoting and establishing global standards in the field of transparency, participation and accountability. Another significant international initiative in the field of transparency and encouraging citizen participation in policy making, including fiscal policy, is the establishment of the Open Government Partnership (OGP) in 2011. The Independent Reporting Mechanism (IRM) has recommended the following as part of “GREECE - 2016-2018 Mid Term Report”: “Regain trust in public institutions. Continue work in fiscal openness with a focus on citizen engagement, auditing, and public accountability.”