Η δημόσια διαβούλευση και η επίδραση στην νομοθέτηση

Δούβλη, Δημητρούλα

Public consultation and the impact on legislation

Μεταπτυχιακή διπλωματική εργασία

Author

Δούβλη, Δημητρούλα

Date

2022-07-05

Advisor

Κομισόπουλος, Φαίδων

Α.Μ. ΔΜ2061 Δούβλη ΔήμητραΠΜΣ Δημόσια Διοίκηση- Δημόσιο Μάνατζμεντ.pdf (3.385Mb)

Keywords

Διαβούλευση ; Δημόσια συμμετοχή ; Καλή νομοθέτηση ; Κράτος δικαίου ; Πολυνομία ; Συμμετοχική δημοκρατία ; Consultation ; Public participation ; Better regulation ; Rule of law ; Participatory democracy

Abstract

Εισαγωγή: Η δημόσια διαβούλευση αποτελεί μέσο και ταυτόχρονα βάση της δημόσιας συμμετοχής, στην οποία θεμελιώνεται η συμμετοχική δημοκρατία και το κοινωνικό κράτος δικαίου, βελτιώνοντας την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα του και αποκαθιστώντας τη νομιμοποίηση των θεσμών. Με δεδομένο ότι στη σύγχρονη δημοκρατία η διαμόρφωση των δημόσιων πολιτικών επιτυγχάνεται κύρια από τη νομοθετική λειτουργία, η καλή νομοθέτηση – το πλαίσιο αρχών που βελτιώνει την ποιότητα των ρυθμίσεων και των διαδικασιών παραγωγής τους και στο οποίο η διαβούλευση αποτελεί τον πυρήνα, αναδεικνύεται ως κρίσιμος παράγοντας για την κοινωνική ευημερία και συνοχή και την κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη. Η αναγκαιότητα της επιτάθηκε διεθνώς κατά τις συνεχείς κρίσεις της νέας χιλιετίας και εντονότερα στην Ελλάδα που διαχρονικά χαρακτηρίζεται από πολυνομία και κακονομία, αδυναμία εφαρμογής και αξιολόγησης συνεπειών. Σε αυτό το περιβάλλον, η διερεύνηση της επίδρασης της δημόσιας διαβούλευσης στη νομοθέτηση, αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Σκοπός: Η διερεύνηση της επίδρασης της Δημόσιας Διαβούλευσης στην (καλή) νομοθέτηση, στην κατεύθυνση της ενίσχυσης της Δημόσιας Συμμετοχής Μεθοδολογία: Αξιολογήθηκε ο βαθμός συμμετοχής των πολιτών στην ηλεκτρονική διαβούλευση και οι παράγοντες που την παρακινούν ή την αναστέλλουν, η τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης και ο βαθμός που η διαβούλευση πραγματικά επηρεάζει την τελική μορφή των ρυθμίσεων. Για την αξιολόγηση αυτή έγινε περιγραφική ποιοτική και ποσοτική ανάλυση των ρυθμίσεων που τέθηκαν σε διαβούλευση την περίοδο 2015 – 2021 με αρμόδιο φορέα το ΥΠΑΙΘ και υπολογίσθηκαν οι υπο-δείκτες «Δικαιοπολιτικά Χαρακτηριστικά» και «Προκοινοβουλευτική Νομοπαρασκευαστική Διαδικασία» του Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης. Επιπρόσθετα διενεργήθηκε ποιοτική έρευνα σε ομάδα εστίασης όπου συζητήθηκαν τα παραπάνω ερωτήματα. Αποτελέσματα: Αξιολογήθηκαν 28 διαβουλεύσεις από τις οποίες θεσπίσθηκαν 25 ρυθμιστικά κείμενα ενταγμένα σε 3 Υπουργικές Αποφάσεις, 17 νόμους και ένα άρθρο Νόμου. Οι ρυθμίσεις συνοδεύονται από ανάλυση συνεπειών ρύθμισης (ΑΣΡ) στην πλειοψηφία γενικόλογη, ανεπαρκή και χωρίς ποσοτικά δεδομένα και κατά 83% από έκθεση διαβούλευσης, όπου και πάλι κατά πλειοψηφία απουσιάζει η αιτιολόγηση και τεκμηρίωση για την επίδραση της στην τελική ρύθμιση. Τα ευρήματα καταδεικνύουν τη χαμηλή συμμετοχή στη διαβούλευση και την παραβίαση των αρχών της καλής νομοθέτησης (εκτενείς, δυσνόητοι νόμοι, με διατάξεις άσχετες από το αντικείμενο τους και συχνά από άλλα πεδία πολιτικής, συνεχείς τροποποιήσεις πριν αξιολογηθεί η εφαρμογή πρόσφατων ρυθμίσεων κλπ), στοιχεία που συμφωνούν και με τα ευρήματα της ποιοτικής έρευνας, καθώς και με τη χαμηλή βαθμολογία των ρυθμίσεων στους υποδείκτες του Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης, δηλαδή στην ποιότητα των σχεδίων νόμου και της προκοινοβουλευτικής διαδικασίας. Συμπεράσματα: Παρά την ευρεία αποδοχή της σημαντικότητας της διαβούλευσης για την καλή νομοθέτηση και συνεπώς για τη συμμετοχική δημοκρατία και το κράτος δικαίου και τη θεσμική κατοχύρωση της, αυτή εξακολουθεί να είναι προσχηματική και νομοτυπική, αναστέλλοντας κάθε διάθεση συμμετοχής των πολιτών και των ενδιαφερομένων, με ευθύνη κυρίως της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά και της αδυναμίας της Βουλής να ασκήσει αποτελεσματικά τα καθήκοντα της. Η τυποποίηση (με συνεχή έλεγχο) του περιεχομένου των εκθέσεων διαβούλευσης και των ΑΣΡ, η ευρεία και συνεχής πληροφόρηση των πολιτών, η θέσπιση πολιτικής διαβούλευσης, διαβουλευτικού σώματος πολιτών και διαδικασιών κοινωνικών ερευνών και δημοψηφισμάτων, σε συνδυασμό με κατάλληλη εκπαίδευση στα καθήκοντα του ενεργού πολίτη κατά τη σχολική εκπαίδευση αποτελούν προτάσεις για τη θεραπεία των παρατηρούμενων αδυναμιών και την καταπολέμηση της πολυνομίας και της κακονομίας που διαβρώνει την ελληνική πολιτεία.

Abstract

Introduction: Public consultation is a means and at the same time a basis for public participation, on which participatory democracy and the rule of law are founded, improving its quality and effectiveness and restoring the legitimacy of institutions. Given that in modern democracy the formulation of public policies is achieved mainly by the legislative function, Better Regulation - the framework of principles that improves the quality of regulations and their production processes and in which consultation is the core, emerges as a critical factor for social prosperity and cohesion and socio-economic development. Its necessity was globally intensified, during the continuous crises of the new millennium and more intensely in Greece, which has always been characterized by multiplicity and regulation overproduction, and also fragmented character of the regulations, implementation weakness, lack of ex ante and ex post impact assessment. In this environment, evaluating the impact of public consultation on regulation is of particular interest. Aim: To evaluate the impact of Public Consultation on (Better) Regulation, in order tostrengthen Public Participation Methodology: The degree of citizen participation in the e-consultation and the factors that motivate or suspend it, the observance of the principles of Better Regulation and the degree to which the consultation really impacts the final form of the regulations were evaluated. For this assessment, a descriptive qualitative and quantitative analysis of the regulations that were put in consultation in the period 2015 - 2021, by the Ministry of Education and Religious Affairs, was conducted and the sub-indices "Legal Characteristics" and "Pre-Parliamentary Regulative Drafting Process" of the Regulation Quality Index were calculated. In addition, qualitative research was conducted in a focus group where the above questions were discussed. Results: 28 consultations were evaluated, out of which 25 regulations were produced, included in 3 Ministerial Decisions, 17 laws and one article of a Law. The regulations are accompanied by a regulatory impact assessment (RIA), which in the majority was general, insufficient and without quantitative data. The 83% of them are also accompanied by a consultation report, where again in the majority there was no justification and documentation for its effect on the final regulation. The findings demonstrate low participation in consultation and breaches of the principles of Better Regulation (extensive, difficult-to-understand laws, with irrelevant provisions and often from other policy areas, continuous modifications before evaluating the implementation of recent regulations, etc.), elements that agree with the findings of the qualitative research, as well as with the low score of the reviewed regulations in the sub- indicators of the Regulation Quality Index, i.e. in the quality of the draft laws and the pre-parliamentary process. Conclusions: Despite the widespread acceptance of the importance of consultation on Better Regulation and therefore on participatory democracy and the rule of law and its institutionalization, it is still sham and formalistic, discouraging any participation of citizens and stakeholders, responsibly mainly of the executive authority, but also of the inability of the Parliament to effectively exercise its duties. The standardization (with continuous control) of the content of the consultation reports and RIAs, the wide and continuous informing of the citizens, the establishment of the political consultation process, a citizens' body of consultation and procedures of social polls and referendums, in combination with appropriate training in the duties and the role of the active citizen during the school education are proposals for the treatment of the observed weaknesses and the fight against the multiplicity and regulation overproduction and "malproduction" that erodes the Greek state.